HƯỚNG DẪN

CÔNG TÁC KIỂM SÁT VIỆC GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO TRONG TỐ TỤNG DÂN SỰ, TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH CỦA TÒA ÁN NHÂN DÂN

Thực hiện Kế hoạch số 111/KH-VKSTC ngày 07/5/2024 của VKSND tối cao về việc triển khai thực hiện Nghị quyết số 118-NQ/BCSĐ ngày 02/02/2024 của Ban cán sự đảng VKSND tối cao về tăng cường sự lãnh đạo đối với công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo trong ngành Kiểm sát nhân dân và kiểm sát giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp; đặc biệt, qua sơ kết triển khai, thực hiện Kế hoạch số 46/KH-VKSTC ngày 16/3/2023 của VKSND tối cao về việc triển khai thực hiện Nghị quyết số 623/NQ-UBTVQH15 ngày 07/10/2022 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa XV về việc “Tiếp tục tăng cường hiệu lực, hiệu quả thực hiện chính sách, pháp luật về tiếp công dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo” trong Ngành Kiểm sát nhân dân[1]; VKSND tối cao (Vụ 12) nhận thấy: VKSND các cấp còn lúng túng trong triển khai, thực hiện công tác kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong giải quyết khiếu nại, tố cáo (KNTC) thuộc lĩnh vực tố tụng dân sự, tố tụng hành chính (TTDS, TTHC) của Tòa án. Nhiều VKS sau khi nhận được đơn của đương sự, song chỉ chuyển đơn cho Tòa án có thẩm quyền giải quyết, không theo dõi kết quả giải quyết đối với đơn do VKS chuyển và từ các nguồn khác gửi tới Tòa án, không áp dụng các biện pháp kiểm sát theo quy định của pháp luật và quy chế nghiệp vụ của Ngành[2]; hoặc có VKS tuy đã áp dụng biện pháp kiểm sát nhưng khi không được Tòa án thực hiện thì cũng không kiến nghị với Tòa án cấp trên theo quy định của pháp luật[3]; số vụ việc VKS các cấp phát hiện vi phạm để ban hành kiến nghị còn thấp[4], phần lớn mới dừng lại ở việc phát hiện những vi phạm về hình thức giải quyết KNTC (hình thức văn bản, thủ tục, thời hạn giải quyết); trong khi đó, số lượng bản án, quyết định của Tòa án bị sửa, hủy ở cấp phúc thẩm và cấp giám đốc thẩm do vi phạm pháp luật vẫn còn nhiều, nhưng VKS chưa phát hiện được vi phạm để kịp thời kiến nghị khắc phục, mặc dù VKS có chức năng kiểm sát việc giải quyết KNTC của Tòa án trong lĩnh vực này.

Để nâng cao hiệu quả công tác kiểm sát việc giải quyết KNTC trong lĩnh vực TTDS, TTHC của Tòa án nhân dân; góp phần nâng cao vị thế, vai trò của Ngành và bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức; VKSND tối cao (Vụ 12) hướng dẫn VKS các cấp, cụ thể như sau:

1. Biện pháp nắm số liệu tiếp nhận, xử lý, thụ lý, giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp thuộc thẩm quyền của Tòa án nhân dân

1.1. Quán triệt, nâng cao nhận thức về tầm quan trọng của việc thực hiện nghiêm túc các quy định của Thông tư liên tịch số 01/TTLT-VKSNDTC-TANDTC-BCA-BQP-BTC-BNN&PTNT ngày 05/4/2018 của VKSND tối cao, TAND tối cao, Bộ Công an, Bộ Quốc Phòng, Bộ Tài chính, Bộ nông nghiệp và phát triển nông thôn về quy định phối hợp trong việc thông báo, báo cáo kết quả giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp (sau đây gọi là TTLT số 01/2018)[5], cần xác định đây là biện pháp quản lý chính thức về kết quả tiếp nhận, thụ lý, giải quyết đơn khiếu nại, tố cáo thuộc thẩm quyền của Tòa án nhân dân cùng cấp. Thông qua nghiên cứu các báo cáo này, VKS sẽ có cơ sở rà soát, đối chiếu số quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo mà cơ quan tư pháp cùng cấp đã gửi tới VKS; từ đó ban hành văn bản yêu cầu Tòa án gửi bổ sung các Quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo (còn thiếu) để thực hiện kiểm sát việc giải quyết theo quy định của pháp luật, của Ngành; đồng thời thực hiện quyền kiến nghị khắc phục vi phạm (nếu có) theo luật định;

1.2. Định kỳ, theo quy định tại TTLT số 01/2018, VKS các cấp phải chủ động đôn đốc Tòa án cùng cấp thực hiện nghiêm túc việc gửi báo cáo, thông báo về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp. Trong trường hợp Tòa án không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ thì cần kiên quyết ban hành kiến nghị khắc phục;

1.3. VKSND cấp tỉnh cần tích lũy vi phạm trong việc chấp hành quy định TTLT số 01/2018 để có căn cứ tiến hành kiểm sát trực tiếp việc giải quyết KNTC trong TTHS đối với Tòa án nhân dân cùng cấp và cấp dưới. Trong quá trình kiểm sát, qua nghiên cứu hệ thống phần mềm, sổ sách quản lý đơn của Tòa án, VKS sẽ nắm được chính xác số liệu tiếp nhận, xử lý, thụ lý, phân loại của Tòa án (trong tất cả các lĩnh vực tố tụng) để yêu cầu Tòa án chấp hành việc gửi đầy đủ các Quyết định giải quyết KNTC thuộc thẩm quyền, để tiến hành kiểm sát theo quy định.

2. Trong áp dụng các biện pháp kiểm sát

Yêu cầu VKS các cấp cần nghiên cứu, áp dụng đầy đủ 03 biện pháp kiểm sát theo quy định của pháp luật và quy định của Ngành; là: (1) Yêu cầu Tòa án có thẩm quyền ra văn bản giải quyết khiếu nại, tố cáo (gọi tắt là biện pháp Yêu cầu ra văn bản); (2) Yêu cầu Tòa án có thẩm quyền kiểm tra việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của cấp mình, cấp dưới và thông báo kết quả cho Viện kiểm sát (gọi tắt là biện pháp Yêu cầu kiểm tra và thông báo kết quả); (3) Yêu cầu Tòa án có thẩm quyền cung cấp hồ sơ, tài liệu liên quan đến giải quyết khiếu nại, tố cáo cho Viện kiểm sát (gọi tắt là biện pháp Yêu cầu cung cấp hồ sơ, tài liệu).

2.1. Điều kiện áp dụng các biện pháp kiểm sát:

2.1.1. Đối với biện pháp Yêu cầu ra văn bản và Yêu cầu kiểm tra và thông báo kết quả

VKS yêu cầu Tòa án ra văn bản giải quyết khiếu nại, tố cáo khi VKS có căn cứ cho rằng Tòa án không giải quyết khiếu nại tố cáo. VKS yêu cầu Tòa án tự kiểm tra việc giải quyết khiếu nại, tố cáo khi VKS có căn cứ cho rằng có dấu hiệu vi phạm pháp luật trong giải quyết khiếu nại tố cáo.

VKS áp dụng 02 biện pháp này khi đáp ứng 1 trong 3 điều kiện sau:

(1) Viện kiểm sát nhận được đơn khiếu nại, tố cáo về việc Tòa án có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo không ra văn bản giải quyết trong thời hạn quy định; hoặc có căn cứ xác định Tòa án vi phạm pháp luật trong khi giải quyết[6];

(2) Theo yêu cầu của cơ quan có thẩm quyền[7], kèm theo đơn khiếu nại, tố cáo;

(3) VKS có căn cứ[8] xác định Tòa án có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo không ra văn bản giải quyết khiếu nại, tố cáo trong thời hạn quy định.

2.1.2. Đối với biện pháp Yêu cầu cung cấp tài liệu

VKS áp dụng biện pháp này khi đáp ứng 1 trong 4 điều kiện sau:

(1) Viện kiểm sát nhận được yêu cầu của cơ quan có thẩm quyền, kèm theo đơn khiếu nại, tố cáo;

(2) Viện kiểm sát đã áp dụng 2 biện pháp nêu trên nhưng Tòa án không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ;

(3) Đã có quyết định giải quyết khiếu nại lần hai nhưng người khiếu nại vẫn tiếp tục khiếu nại;

(4) Khi Viện kiểm sát cần[9] xem xét hồ sơ, tài liệu để quyết định việc kiến nghị.

2.2. Một số lưu ý trong thực hiện các biện pháp kiểm sát

2.2.1. Đối với biện pháp Yêu cầu ra văn bản

- Căn cứ pháp lý: khoản 1 Điều 34 Thông tư liên tịch số 02/2016/TTLT-VKSTC-TATC ngày 31/8/2016 quy định việc phối hợp giữa VKSND và TAND trong việc thi hành một số quy định của Bộ luật Tố tụng dân sự (gọi tắt là TTLT số 02/2016); khoản 1 Điều 31 Thông tư liên tịch số 03/2016/TTLT-VKSTC-TATC ngày 31/8/2016 quy định việc phối hợp giữa VKSND và TAND trong việc thi hành một số quy định của Luật Tố tụng hành chính (gọi tắt là TTLT số 03/2016), tùy theo lĩnh vực bị khiếu nại, tố cáo;

- Áp dụng Mẫu số 42/KT trong Danh mục biểu mẫu (ban hành kèm theo Quyết định số 28/QĐ-VKSTC ngày 15/02/2023 của Viện trưởng VKSND tối cao - gọi tắt là Hệ thống biểu mẫu 28);

- Trong văn bản áp dụng biện pháp này cần ấn định thời hạn là 7 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được văn bản; trường hợp có lý do khách quan cần kéo dài thời hạn và cơ quan được kiểm sát phải thông báo rõ lý do bằng văn bản, thì thời hạn là 15 ngày.

2.2.2. Đối với biện pháp Yêu cầu kiểm tra và thông báo kết quả

- Căn cứ pháp lý: khoản 2 Điều 34 TTLT số 02/2016, khoản 2 Điều 31 TTLT số 03/2016 (tùy theo lĩnh vực bị khiếu nại, tố cáo);

- Áp dụng Mẫu số 43/KT theo Hệ thống biểu mẫu 28.

- Trong văn bản áp dụng biện pháp này cần ấn định thời hạn là 15 ngày, kể từ ngày nhận được văn bản; trường hợp, vụ việc phức tạp, cần có thêm thời gian thì Tòa án phải có văn bản thông báo lý do cho VKS biết và trả lời cho VKS trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày nhận được yêu cầu.

2.2.3. Đối với biện pháp Yêu cầu cung cấp hồ sơ, tài liệu

- Căn cứ: khoản 3 Điều 34 TTLT số 02/2016, khoản 3 Điều 31 TTLT số 03/2016 (tùy theo lĩnh vực bị khiếu nại, tố cáo);

- Áp dụng Mẫu số 44/KT theo Hệ thống biểu mẫu 28;

- Trong văn bản áp dụng biện pháp này cần ấn định trong thời hạn 07 ngày kể từ ngày nhận được yêu cầu, Tòa án phải gửi hồ sơ, tài liệu về việc giải quyết khiếu nại, tố cáo cho Viện kiểm sát.

2.3. Lưu ý:

- Trường hợp qua nghiên cứu đơn, văn bản giải quyết khiếu nại, văn bản yêu cầu của cơ quan có thẩm quyền hoặc các nguồn thông tin khác và hồ sơ, tài liệu liên quan, nếu có đủ căn cứ xác định vi phạm trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp, thì có thể ban hành kiến nghị ngay mà không cần thiết phải áp dụng các biện pháp kiểm sát[10];

- Có thể áp dụng cả 3 biện pháp đối với một vụ việc khiếu nại, tố cáo, hoặc đối với nhiều việc khiếu nại, tố cáo trong một thời điểm nhất định; chú trọng biện pháp Yêu cầu cung cấp hồ sơ, tài liệu vì đây là biện pháp mang lại hiệu quả cao do có tài liệu, hồ sơ để xem xét, đánh giá cả về trình tự, thủ tục, thẩm quyền và nội dung giải quyết Tòa án;

- Sau khi kết thúc mỗi biện pháp kiểm sát, nếu phát hiện vi phạm, VKS phải ban hành kiến nghị kịp thời; đối với biện pháp Yêu cầu kiểm tra và thông báo; biện pháp Yêu cầu cung cấp hồ sơ, tài liệu thì phải ban hành Kết luận trước khi ban hành Kiến nghị[11]. Trường hợp Viện kiểm sát đã áp dụng cả 3 biện pháp kiểm sát đối với một vụ việc thì chỉ ban hành kiến nghị sau khi đã áp dụng biện pháp kiểm sát cuối cùng.

3. Trong hoạt động ban hành kiến nghị

Theo quy định của Điều 5 Luật tổ chức VKSND 2014 và Khoản 4 Điều 17 Quy chế 222 thì VKSND có thẩm quyền kiến nghị (đối với vi phạm ít nghiêm trọng) hoặc kháng nghị (đối với vi phạm nghiêm trọng); tuy nhiên, theo quy định của pháp luật TTDS, TTHC thì Viện kiểm sát không có quyền kháng nghị trong các lĩnh vực này. Do đó, VKSND tối cao (Vụ 12) yêu cầu VKS các cấp cần quan tâm nâng cao chất lượng kiến nghị trong công tác này; cụ thể như sau:

3.1. Các trường hợp ban hành kiến nghị

- Kiến nghị khắc phục vi phạm trong việc gửi báo cáo theo quy định TTLT số 01/2018;

- Kiến nghị khắc phục vi phạm trong việc gửi Quyết định giải quyết KNTC;

- Kiến nghị khắc phục vi phạm trong giải quyết vụ, việc (nếu có);

- Kiến nghị tổng hợp (đối với vi phạm có tính phổ biến hoặc tổng hợp các vi phạm hàng năm).

Mẫu áp dụng: mẫu số 50/KT của Hệ thống biểu mẫu 28.

3.2. Ban hành kiến nghị

3.2.1. Kiến nghị đối với Tòa án cùng cấp

Trường hợp có căn cứ để xác định việc giải quyết KNTC của Tòa án, người có thẩm quyền không đúng pháp luật thì VKS kiến nghị Tòa án cùng cấp, Tòa án cấp dưới (khi kiểm sát việc giải quyết KNTC của Tòa án cấp dưới) khắc phục vi phạm pháp luật.

3.2.2. Kiến nghị với Tòa án cấp trên[12] trong 02 trường hợp cụ thể sau:

(1) Khi VKS đã áp dụng một trong ba biện pháp kiểm sát đối với Tòa án có thẩm quyền (Tòa án cùng cấp hoặc Tòa án cấp dưới) nhưng Tòa án không thực hiện không thực hiện không đầy đủ;

(2) Khi VKS đã kiến nghị Tòa án có thẩm quyền (Tòa án cùng cấp hoặc Tòa án cấp dưới) khắc phục vi phạm pháp luật trong giải quyết KNTC nhưng Tòa án không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ.

Lưu ý: Ngoài việc gửi Kiến nghị này tới Tòa án cấp trên thì cần gửi báo cáo cấp ủy địa phương để biết, chỉ đạo; gửi báo cáo VKS cấp trên để tích lũy, xây dựng Kiến nghị tổng hợp chung đối với Tòa án cùng cấp; đồng thời gửi tới VKSND tối cao (qua Vụ 12) để theo dõi, tổng hợp, kiến nghị Tòa án nhân dân tối cao (trong trường hợp cần thiết).

3.3. Theo dõi kết quả thực hiện kiến nghị yêu cầu khắc phục vi phạm của Tòa án

Đối với trường hợp VKS ban hành kiến nghị yêu cầu Tòa án có thẩm quyền khắc phục, sửa chữa kịp thời để bảo đảm quyền KNTC của công dân thì ấn định thời hạn 15 ngày[13], Tòa án phải có trả lời cho Viện kiểm sát. VKS cần tăng cường theo dõi kết quả thực hiện Kiến nghị để kịp thời có những hoạt động tác nghiệp tiếp theo, nhằm đảm bảo hiệu lực, hiệu quả của Kiến nghị đã ban hành; cụ thể:

(1) Trường hợp Tòa án không thực hiện, hoặc thực hiện không đầy đủ kiến nghị thì VKS tiếp tục kiến nghị đến Tòa án cấp trên, như hướng dẫn tại tiểu mục 3.2.2;

(2) Trường hợp Tòa án đã có văn bản tiếp thu kiến nghị thì VKS phải theo dõi sát việc thực hiện, yêu cầu Tòa án gửi văn bản thể hiện kết quả thực hiện kiến nghị. Ví dụ: VKS kiến nghị yêu cầu Tòa án hủy bỏ quyết định giải quyết khiếu nại không đúng pháp luật để giải quyết lại khiếu nại thì ngoài việc gửi văn bản tiếp thu kiến nghị, Tòa án còn phải gửi cho VKS quyết định hủy bỏ quyết định giải quyết khiếu nại... Nếu nhận thấy chưa có cơ sở xác định Tòa án đã thực hiện kiến nghị thì VKS cần tiến hành kiểm tra việc thực hiện kiến nghị[14].

4. Một số vấn đề cần lưu ý

4.1. Nâng cao nhận thức phân loại, xác định đơn thuộc thẩm quyền kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo

Qua trực tiếp Kiểm sát tại Tòa án nhân dân cấp tỉnh, VKSND tối cao (Vụ 12) nhận thấy nguyên nhân chủ yếu hạn chế sự phối hợp giữa hai ngành trong công tác này do chưa thống nhất nhận thức trong phân loại giữa các loại đơn Khiếu nại - Tố cáo - Kiến nghị, phản ánh; giữa đơn KNTC trong hoạt động tư pháp với đơn KNTC trong hoạt động hành chính nhà nước... để kịp thời phát hiện vi phạm, kiến nghị khắc phục. Đề nghị VKS các cấp chủ động phối hợp, trao đổi với Tòa án nhân dân cùng cấp về các nội dung trong Hướng dẫn số 13/HD-VKSTC ngày 11/6/2024 của VKSND tối cao về hướng dẫn phân loại, xử lý đơn khiếu nại, tố cáo, kiến nghị phản ánh trong ngành Kiểm sát nhân dân (sau đây gọi là Hướng dẫn số 13) để cùng thống nhất nhận thức, thực hiện.

Đối với lĩnh vực TTDS, TTHC trong quá trình phân loại, thụ lý kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, VKS các cấp căn cứ vào khoản 2 Điều 499 Bộ luật TTDS, khoản 2 Điều 327 Luật TTHC và các điều luật tương ứng để phân định loại quyết định tố tụng nào được giải quyết theo quy định của Chương khiếu nại, tố cáo và loại quyết định tố tụng nào được giải quyết theo chương tương ứng để xác định chính xác đối tượng, phạm vi công tác kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo. Những nội dung liên quan hoạt động phân loại, xử lý loại đơn này đã được VKSND tối cao hướng dẫn cụ thể tại mục 2 phần II Hướng dẫn số 13.

4.2. Về trách nhiệm phối hợp kiểm sát

Khi thụ lý kiểm sát, Đơn vị Kiểm sát và giải quyết khiếu nại, tố cáo phối hợp với đơn vị nghiệp vụ có liên quan để đề nghị cung cấp thông tin thụ lý kiểm sát việc giải quyết vụ, việc của Tòa án cùng cấp. Trường hợp qua nghiên cứu đơn và thông tin, tài liệu có liên quan, phát hiện Tòa án có vi phạm về thẩm quyền, trình tự, thủ tục, thời hạn về giải quyết khiếu nại, tố cáo thì Đơn vị Kiểm sát và giải quyết khiếu nại, tố cáo chủ động báo cáo lãnh đạo Viện kiểm sát kiến nghị Tòa án khắc phục vi phạm và thông báo kết quả cho đơn vị nghiệp vụ có liên quan của Viện kiểm sát biết.

Trường hợp Viện kiểm sát áp dụng biện pháp yêu cầu Tòa án cung cấp hồ sơ, tài liệu về việc giải quyết khiếu nại, tố cáo hoặc trường hợp cần xem xét, đánh giá về nội dung giải quyết khiếu nại, tố cáo của Tòa án thì đơn vị Kiểm sát giải quyết khiếu nại, tố cáo có văn bản trao đổi với đơn vị nghiệp vụ có liên quan về hướng kết luận kiểm sát, kiến nghị yêu cầu khắc phục tồn tại, vi phạm của Tòa án trước khi tổng hợp báo cáo lãnh đạo Viện kiểm sát xem xét, quyết định.

4.3. Trong hoạt động xây dựng Quy chế phối hợp

VKS các cấp cần chủ động phối hợp với các cơ quan tư pháp cùng cấp nghiên cứu xây dựng Quy chế phối hợp trong tiếp nhận, phân loại, xử lý, giải quyết đơn khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp; đây là cơ sở quan trọng để ngành kiểm sát nâng cao chất lượng kiểm sát của mình trong lĩnh vực này. Đối với ngành Tòa án cần trao đổi, thống nhất việc xây dựng ban hành Quy chế phối hợp giữa VKS và TA chính là triển khai thực hiện điểm h Mục 1 Chỉ thị số 03/2022/CT-TA ngày 06/12/2022 của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao về tiếp tục tăng cường hiệu lực, hiệu quả công tác tiếp công dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo trong Tòa án nhân dân.

Trên đây là Hướng dẫn công tác kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong tố tụng dân sự, tố tụng hành chính của Tòa án nhân dân. Đề nghị Viện trưởng VKS các cấp chỉ đạo nghiên cứu, triển khai thống nhất trong toàn ngành; Viện kiểm sát cấp trên cần tăng cường thanh tra, kiểm tra Viện kiểm sát cấp dưới về công tác tiếp nhận, phân loại, xử lý đơn để kịp thời chấn chỉnh công tác này đi vào nền nếp. Trong quá trình thực hiện, nếu phát sinh các vướng mắc, khó khăn; đề nghị các đồng chí kịp thời phản ánh về VKSND tối cao (Vụ 12) để tổng hợp, nghiên cứu, giải đáp./.